[회장 이명규] [21대 국회와 농정과제 전문가 30인에게 듣는다] 새 국회 최우선 과제 “농업·농촌의 공익적 가치 증진”

한국농어민신문

[한국농어민신문 고성진 기자]

제21대 국회의원 선거가 4월 15일 치러진다. 입법 및 행정부 감시 기능을 수행하는 국회는 대의민주주의의 핵심 축이다. 하지만 국회가 기존 관행과 악습을 되풀이하며 사회 변화를 따라가지 못하거나 ‘민의’를 왜곡하기도 해 국회를 바라보는 국민들의 시선이 곱지 않다. 농업계가 보는 국회 모습도 크게 다르지 않았다. 한국농어민신문이 창간 40주년을 맞아 학계 및 연구자, 단체·현장 활동가 등 전문가 30명을 대상으로 진행한 ‘21대 국회와 농정과제’ 설문조사에서 70%의 응답자들이 20대 국회 전반의 의정활동에 대해 부정 평가를 내렸다. 의정활동이 농업·농촌에 ‘도움이 안 됐다’는 부정 평가도 절반 이상(53.4%)으로 조사됐다. 전문가들은 21대 국회에서 시급한 농정 과제로 1순위 ‘농업·농촌 공익적 가치 증진 및 대국민 공감대 확산’, 2순위 ‘농가소득 및 경영 안정’, 3순위 ‘농어촌 지역 균형 발전 및 복지 향상’을 꼽았다. 또 국회 상임위원회(농림축산식품해양수산위원회)의 전문성 제고를 위해 농업계의 목소리를 반영할 수 있는 상시적 의견수렴기구 마련 등이 필요하다고 응답했다.

※설문조사 개요
○조사기간 : 2020년 3월 26일~4월 1일(7일간)
○조사방식 : 구조화된 설문지를 통한 이메일 설문
○조사대상 : 농업계 전문가 30명


◆20대 국회의 평가는
“20대 국회, 농업·농촌에 도움 안 돼” 30명 중 16명   

입법성과 부족·농업계와 소통 부재
공익직불제 등 관련법 처리는 긍정적

20대 국회 전반의 의정활동 평가를 묻는 질문에 70%의 응답자(21명)가 부정 평가를 택했다. ‘못했다’ 13명, ‘매우 못했다’ 8명이었다. 반면 긍정 평가는 1명(3.3%)에 불과했다. ‘잘했다’라는 응답이 1명 있었고, ‘매우 잘했다’를 선택한 전문가는 아무도 없었다. ‘보통이다’라는 답변은 8명(26.7%)으로 조사됐다.

이와 함께 20대 국회 의정활동이 농업·농촌에 얼마나 도움이 됐는지에 대해서도 ‘도움이 안 됐다’거나 ‘전혀 도움이 안 됐다’는 답변이 16명으로, 절반 이상(53.4%)에 달했다. ‘도움이 된 편이다’는 6명(20%)이었으며, ‘매우 도움이 됐다’는 답변은 없었다. ‘보통이다’ 답변은 앞선 질문과 동일하게 8명이었다.

20대 국회 의정활동이 농업·농촌에 도움이 되지 않았다고 평가한 이유들은 여럿 있었다. ‘구체적 입법 성과 부족’(4명), ‘농민단체 등 농업계와의 소통 및 의견수렴 부족’(4명), ‘당리당략에만 치우친 발목잡기 등 정당간 대립’(4명), ‘의원들의 전문성과 자질 부족’(3명) 등을 고루 선택했다. 반대로 농업·농촌에 도움이 됐다고 평가한 이유는 ‘공익직불제 등 농업 관련 법안 제·개정 추진’(5명), ‘농민단체 등 농업계와의 소통 및 의견 수렴 노력’(1명)으로 나타났다.

국회 전반의 의정활동에 대한 평가가 부정적인 데 비해 국회 의정활동이 농업·농촌에 도움이 돼다는 평가가 상대적으로 높은 이유는 우여곡절 속에서도 대통령 농정공약 관련 일부 법안들(대통령 직속 농어업·농어촌특별위원회 설치, 공익직불제, 초등학교 과일간식 등 관련 법률)이 20대 국회에서 처리된 점을 높게 평가한 것으로 해석된다.

물론 개혁 입법에 대한 논의가 미흡했다는 지적도 적지 않다. 이번 설문조사에 참여한 이재욱 한국농어촌사회연구소장은 “식량자급률을 높이기 위한 입법활동, 예를 들어 원료기반 GMO 표시제 관련 입법, 비농민의 농지 구입과 농지 전용을 막기 위한 농지법 관련 입법 등 국내 농업을 살리기 위한 입법 활동은 부족했고, 여야 없이 농업계와의 소통은 거의 없었다”고 평가했다.


◆21대 국회의 농정 과제는
‘농가소득·경영안정·농어촌 지역 균형발전’도 핵심키워드

먹거리기본권 보장·푸드플랜 확대
공익직불제 안착·보완대책 마련을

21대 국회에서 우선적으로 다뤄야 할 농정 과제들은 어떤 것이 있을까. 전문가들은 크게 1순위로 ‘농업·농촌의 공익적 가치 증진 및 대국민 공감대 확산’ 분야를 꼽았다. 전문가 30명 중 18명(60%)이 답해 가장 시급한 농정 분야로 꼽았다. 2순위로는 ‘농가소득 및 경영 안정’ 분야가 13명으로 43.3%를 차지했다. 3순위는 ‘농어촌 지역 균형 발전 및 복지 향상’ 분야가 9명(30%)으로 나타났다. 전문가들이 꼽은 21대 국회의 농정 과제를 핵심 키워드는 ‘농업·농촌의 사회적 가치 확산’, ‘농가소득 안정’, ‘농어촌 복지’등으로 압축할 수 있다. 

순위별 점수 비중을 환산한다면 총 합계가 100점일 때 △농업·농촌의 공익적 가치 증진 및 대국민 공감대 확산 36점 △농가소득 및 경영 안정 21점 △농어촌 지역 균형 발전 및 복지 향상 17점으로 3순위까지였고, 뒤이어 △농업관련 공공기관 및 농협 개혁 10점 △농지법 개정 8점 △국가 전체 예산 대비 농업예산 비중 확대 7점 △기타 1점 순으로 분석됐다.

또한 이번 설문조사에서는 △농업·농촌 공익가치 증진 및 국민적 공감대 확산 △농가 소득 및 경영 안정 △농식품 산업 미래 성장동력 확보 △농어촌 지역 균형발전 및 복지 향상 등 4가지 분야로 나눠 분야별 세부 과제에 대해 각각 1~2순위씩 총 8개의 세부 과제를 꼽아봤다.

전문가들이 21대 국회가 가장 우선적으로 다뤄야 할 농정 과제로 꼽은 ‘농업·농촌의 공익가치 증진 및 국민적 공감대 확산’ 분야의 세부 과제 1순위에는 ‘농업의 공익적 가치를 반영한 헌법 개정’이 꼽혔다. 응답자의 절반인 15명이 선택했다. 다만 단체 및 현장 전문가 그룹의 응답이 가장 많은 7명이었고, 학계 그룹 5명, 연구기관 3명 순으로 집단별 온도차가 있다. 2순위로는 ‘국민 먹거리 기본권 보장 및 푸드플랜 확대’가 9명이 응답해 가장 많았다. 농업 문제를 ‘먹거리 문제’로 확장해 접근해야 한다는 인식이 큰 것으로 풀이된다. 뒤를 이어 ‘기후변화 대응 및 농업환경보전프로그램 확대’ 8명, ‘경자유전 원칙에 입각한 농지법 개정’ 7명 순으로 조사됐다.

‘농가 소득 및 경영 안정’ 분야의 세부 과제는 1순위로 ‘공익직불제 안착 및 후속 보완대책 마련’이 꼽혔다. 16명이 응답해 53.3%의 응답률을 보였다. 공익직불제의 구간별 단가가 아직 확정되지 않은 가운데 향후 예산 확보 문제, 쌀값 안정장치 등 여러 후속 조치가 필요하다는 점이 감안된 것으로 보인다. 1순위 차점은 이번 총선을 앞두고 이슈화되고 있는 ‘농민기본소득 또는 농민수당 확대 시행’으로, 8명이 응답했다. 2순위로는 ‘국가 전체 예산 대비 농업예산 비중 확대’가 9명으로 가장 많았고, ‘농산물 가격 급등락 최소화 및 최저가격보장제 도입’이 8명 순으로 나왔다.

‘농식품 산업 미래 성장동력 확보’ 분야는 1순위에 ‘청년농업인 등 후계 농업인력 양성’이 꼽혔다. 절반이 넘는 17명이 응답해 다른 과제들보다 우선순위에서 앞섰다. 2순위는 ‘기후 변화 및 농촌에너지 문제 대응’으로 11명이 선택했으며, 그 다음으로 ‘청년농업인 등 후계농업인력 양성’ 8명, ‘농업 분야 R&D 예산 확대’ 6명 등으로 나타났다.

‘농어촌 지역 균형발전 및 복지 향상’ 분야의 1~2순위 세부 과제는 ‘보육·의료·교통 등 생활 SOC 확충’과 ‘지역단위 푸드플랜 구축 및 로컬푸드 활성화’ 등 2개가 각각 공동으로 꼽혔다. 두 세부 과제 모두 1순위와 2순위에서 각각 8명씩 꼽았고, ‘취약계층 돌봄·고용·교육 등 사회적 농업 활성화’, ‘농정 민관 협치를 위한 농업회의소법 제정’ 등도 각각 6명씩 응답해 우선순위 비중이 비슷한 양상을 띠었다.


◆국회의원 선출기준·농업계 비례대표 배정 관련
“농업계 특수성 고려한 비례대표 당선권 배정 필요” 93%

전문가들은 국회의원의 활동 가운데 ‘공공을 위한 정책 및 법안 입안’과 ‘행정부 감시와 견제’를 각각 1순위와 2순위로 중요하게 본다고 답했다. 1순위인 ‘공공을 위한 정책 및 법안 입안’은 응답자의 86.7%인 26명이 선택했으며, 2순위는 ‘행정부 감시와 견제’ 14명(46.7%), ‘정당별 선거공약 이행’ 9명, ‘직능단체별 현안 해결’ 5명 등의 순으로 응답했다.

국회의원에게 가장 요구되는 자질은 ‘공익성’이라는 응답이 많았다. 응답자의 43.3%인 13명이 꼽았으며, 이어 ‘개혁성’ 10명, ‘전문성’ 5명, ‘성실성’ 2명 순이었다. 국회의원 후보 선택 시 고려사항으로 ‘전문성과 능력’을 응답자의 70%(21명)가 꼽았다. ‘소속 정당과 성향’ 7명(23.3%), ‘지연·학연·혈연’ 1명(3.3%), ‘기타’ 1명(3.3%)으로 조사됐다.

이와 함께 이번 총선 공천 과정에서 나타난 농업계 비례대표의 부재 문제에 대해 전문가들이 어떻게 인식하고 있는지도 물었다. 90%가 넘는 대부분의 전문가들이 ‘농업계 비례대표의 당선권 배정이 필요하다’는 취지의 응답을 보였다. ‘각 정당이 총선 과정에서 농어업 분야 특수성을 감안한 비례대표를 당선권 내 전략배치하거나 의무적으로 배정해야 한다는 농업계의 주장에 동의하는지’를 묻는 질문에 ‘매우 동의한다’ 19명(63.3%), ‘동의하는 편이다’ 9명(30.0%) 등 응답자의 93.3%(28명)가 농업계 비례대표의 당선권 내 의무 배정의 필요성에 대해 공감했다. ‘전혀 동의하지 않는다’(1명, 3.3%), ‘동의하지 않는 편이다’(1명, 3.3%)라는 응답은 극소수에 그쳤다.

전문가들은 농업계 비례대표가 국회의 농업 분야 의정활동에 미치는 기여도가 크다는 데에도 인식을 같이 했다. ‘매우 크다’ 6명(20.0%), ‘큰 편이다’ 20명(66.7%) 등 26명(86.7%)이 농업계 비례대표의 비중이 크다고 봤다. 반면 ‘매우 작다’ 3명(10%), ‘작은 편이다’ 1명의 응답도 나왔다.

전문가들이 국회 입법·정책 정보와 자료 등을 습득하는 곳은 ‘언론매체’가 1순위이었다. 응답자의 60%인 18명이었다. ‘국회(상임위원회) 홈페이지’ 5명, ‘소설미디어(페이스북, 카페, 블로그 등)’ 3명, ‘농민단체나 시민단체’ 3명 순으로 나왔다. 2순위 채널로는 ‘농민단체나 시민단체’가 ‘언론매체’와 함께 각각 가장 많은 9명으로 조사됐다. 농업계와의 소통 강화와 더불어 국회의 입법 정보 접근성을 높이는 노력도 21대 국회에 요구되는 과제 중 하나로 보인다.

“농정 틀 전환 위한 개혁 입법 처리…소통·협력 강화 기대”

◆21대 국회에 바라는 점은

농업계 입법 갈증 여전히 커
“농업회의소·농민소득 법제화”
“농업인력법·농지법 등 개편 시급”

농업 현장과 끊임없는 소통
“국회, 공론장으로 제 기능해야”
“형식적 거버넌스 한계 벗어나야”

관행 지양하고 전문성 높여야
“기존 정책공약 재검토·재실행을”
“지역구 예산 확보 치중 없어져야”   

전문가들은 21대 국회 농림축산식품해양수산위원회가 가장 중점을 둬야 할 부분으로 ‘농업·농촌 현안 해결을 위한 법·제도 마련’을 꼽았다. 응답자의 76.7%인 23명이 선택해 가장 많았다. 후순위로 ‘여야간 소통·협력으로 농정 대안 제시’ (3명, 10%), ‘총선 당시 약속한 정당별 선거공약 이행’ (2명, 6.7%), ‘농민단체 등 농업계 의견 수렴 및 이익 대변’ (2명, 6.7%) 등으로 나타났다.

상임위원회인 농해수위의 전문성을 높이기 위해서는 ‘농민단체 등 농업계 상시적 의견수렴기구 마련’이 필요하다는 목소리가 많았다. 응답자의 33.3%인 10명이 선택했으며, 이어 ‘입법 및 정책 전담 전문위원 또는 보좌진 강화’ 7명(23.3%), ‘학계 등이 참여하는 농업 관련 연구모임 활성화’ 7명(23.3%), ‘국회의원의 전문성과 경력 위주로 상임위 배치’ 4명(13.3%), ‘잦은 위원 교체 또는 변경 지양’ 2명(6.7%) 순으로 조사됐다.

주관식 응답에서 농업계 전문가들의 요구 사항은 분야별로 다양했지만, 공통분모는 크게 3가지로 나뉜다. 지금까지의 모습을 지켜봤을 때 21대 국회도 크게 나아지지 않을 것이란 비관적인 시각이 분명히 있었지만, 그럼에도 국회의 역할에 다시 기대를 걸어보려는 목소리들이 많았다. 전문가들이 이번 설문조사에서 남긴 국회에 바라는 당부들을 정리했다.

▲농정 틀 전환 위한 ‘개혁 입법’ 처리=여전히 농업계에선 입법 ‘갈증’이 크다. 농정 틀 전환을 위한 개혁 입법 법안이 처리되지 못하고 있다는 인식이 자리하고 있어서다. 전문가들은 개혁 입법 법안에 대해 적극적으로 공론의 장을 만들고, 심도 있는 논의를 통해 농업계가 기대하는 입법 성과를 내줄 것을 주문했다.

이호중 농어업정책포럼 상임이사는 “21대 국회는 지속가능한 농업농촌으로 농정패러다임의 근본 전환을 위한 농업 개혁 입법에 최선의 노력을 경주해야 할 것이다. 성장과 효율성, 경쟁력 위주 농정으로는 4차산업혁명시대, 기후변화시대 농업농촌의 지속가능성을 보장하기 어렵기 때문”이라고 봤다.

장민기 농정연구센터 소장은 “21대 국회는 직불제 도입이 본격화되는 시기로 지속가능한 농업농촌, 미래를 위한 준비를 위해 법·제도 정비가 매우 중요한 시점이라고 생각한다”면서 “현안으로 남아있는 농업회의소법 제정은 물론 농업인력법(노동법과 차별화된 농업분야 농작업 대행업 및 인력공급 등 정규화), 농지법(이용자 중심 법규 개편), 경영체법(농업인의 정의, 법인 정비) 등 제도적 개편이 시급하다”고 말했다. 장민기 소장은 “여기에 국가·지역 푸드플랜 실행을 위한 기초 입법과 농업 조세체계 정비 등 큰 이슈들도 농업계와 국민의 의견을 수렴해가는 역할을 담당해 줘야 한다”고 덧붙였다.

김제열 한국농업경영인중앙연합회 수석부회장은 “품목별 특징적 농민조직이 아닌 보편적 농민들의 참여 보장으로 지방농정 거버넌스 활동을 위한 ‘농업회의소법’ 제정이 21대 국회에서 이뤄져야 할 것”이라고 강조했다.

유정규 의성군이웃사촌지원센터장은 “직불제 개편, 농촌공간의 계획적 관리제도 도입, 농업농촌 신주체 확보 방안 마련, 농촌 사회적 경제 활성화 입법 마련 등 개혁 입법을 마무리해야 한다”고 말했다.

남재작 정밀농업연구소장은 “개별 농가단위의 정책이 아니라 지역단위의 농업이 가능하도록 농지법과 농정에 반영할 수 있는 틀을 만들어 줬으면 한다”고 말했다. 박경철 충남연구원 박사는 “농민기본소득(농민수당)의 법제화, 농지 개혁, 먹거리의 공공재화를 반드시 실현해주길 바란다”고 밝혔다.

김동환 안양대 교수는 “현재 방만하고 중복적으로 운영되고 있는 농정관련기관(공사, 각종 출연기관 등)의 정비, 통합이 필요하다. 또한 농정의 중요한 축을 담당하고 있는 농협 및 농업법인의 개혁과 정비가 필요하다”고 당부했다.

정승헌 건국대 교수는 “식량을 비롯한 자원의 중요성을 인식하고 국민 먹거리 안전을 위한 위생적 측면과 수급적 측면을 고려해 ‘(가칭)식량안보법’ 제정을 검토하기를 바란다”고 말했다.

김훈규 거창농업회의소 사무국장은 “보편적 국민의 이익, 농업인과 농촌 주민의 삶의 질 개선을 도모할 수 있는 보다 포용성 있는 법안, 시대에 부응하는 혁신적인 제도 개선 등을 보장할 수 있는 법안을 마련하기를 바란다”며 “규제 중심이 아니라 도시와 농촌의 문제, 부처 간의 이해를 각각의 현실에서 풀기보다는 상생과 협력에 기반한 융복합적 접근, 균형발전을 도모하는 효율적 거버넌스 의정 운영과 혁신적 정책을 보장하고 지원하는 법안 마련에 집중하길 바란다”고 말했다.

▲소통 및 협력 강화, 공감대 확산=농업계와의 소통 및 협력 강화 등을 요구하는 목소리도 많았다.

박경철 박사는 “농업계 인사의 국회 진출이 적더라도 농업계의 목소리가 반영될 수 있는 시스템을 마련하는 것이 필요하다”며 “민주당과 정의당의 농어민위원회 위상을 강화하고 기타 정당에서도 이런 시스템을 만들어서 농업계의 목소리를 상시적으로 경청하고 반영할 수 있기를 기대한다”고 말했다. 이재욱 소장도 “농업계(농민단체, 학계 및 연구자, 지역 및 마을 활동가들)와 끊임없는 소통을 하기 바란다”고 당부했다.

김정섭 한국농촌경제연구원 연구위원은 “현재 드러난 문제의 원인을 발본적으로 밝혀내고, 심원한 안목을 지니고 대안을 마련하려는 논의가 꾸준히 이뤄지는 국회가 되기를 바란다”면서 “그렇게 하려면 무엇보다도 국회가 농민, 농촌 주민, 일반 시민 대중, 전문가, 관료 등 다양한 집단의 의견이 서로 섞여들고 활발하게 소통하는 공론장으로서 제 기능을 발휘할 수 있게 국회의원들이 앞장서는 모습을 보여줘야 할 것”이라고 말했다.

서정민 지역재단 지역순환경제센터장은 “현재 추진되고 있는 농업회의소를 비롯한 각종 농업농촌 관련 거버넌스가 행정과 일부 업체 주도의 형식적 거버넌스 한계를 안고 있다는 점을 인식하고, 의원 각자 지역구에서 농업농촌의 현실과 성장을 위해 농업인은 물론 주민들과 지속적인 소통을 유지하기 위해 노력해야 한다”고 봤다.

고문삼 한국농업인단체연합 상임대표는 “현장의 의견을 청취하고 현장의 의견이 정책으로 반영될 수 있는 민관 협치 농정을 위한 틀을 마련해 주길 바라며, 지속가능한 농업을 위해 청년들이 농업에 도전해 생존할 수 있는 틀 마련을 위해 함께 소통해 주길 바란다”면서 “국민들, 특히 미래를 이끌어갈 청소년들이 농업을 이해하고 지지할 수 있도록 소통과 공감대 형성에도 함께 노력해 주길 바란다”고 전했다.

권승구 동국대 교수는 “농민단체, 시민단체, 전문가 등과의 원활하고 합리적인 소통이 필요하며, 이를 위해 농업·농촌에 애정과 관심이 깊고, 문제 해결을 위해 적극적으로 활동하고 노력하는 의원들을 중심으로 농해수위를 구성해야 한다”고 말했다.

▲관행은 ↓, 전문성은 ↑=기존 관행을 지양하고 시스템을 보완하는 한편 농업·농촌 문제를 풀기 위한 전문성을 높여야 한다는 주문도 따랐다.

이명규 상지대 교수는 “전문성을 겸비한 국회의원의 활동을 기반으로 전문인의 집단지성을 살릴 수 있는 리더십의 국회가 되길 바란다”고 했고, 허헌중 지역재단 상임이사는 “농해수위가 농민단체, 농업전문지, 농정전문가 등과 상임위 자문단을 구성해 정기적으로 현안토론, 정책제안 수렴 등을 추진해 농해수위의 전문성과 개혁성을 뒷받침하는 민간과의 협치 의정을 제도화하기를 바란다”고 당부했다.

강마야 충남연구원 박사는 “더 이상의 새로운 정책공약은 불필요하다. 기존에 제안했던 정책공약을 재검토하고 재실행하는 것이 중요하다”면서 “입법부도 사리사욕에 얽매이지 않고 공정하고 객관적인 시각의 접근, 전문성 강화가 필요하다”고 말했다.

임정빈 서울대 교수는 농업 부문에 대한 재정지출 관행을 언급했다. 임 교수는 “농업 부문에 대한 재정지출을 일반예산과 법정의무지출의 개념으로 명확히 구분해 계획하고 집행해야 한다는 인식 공유가 필요하다”며 “농업 관련 재정지출은 기후, 병해충, 가축질병 등 불확실성 요인에 기인해 변화하는 특성이 있으므로 선진국과 같이 법정의무지출로 해 일반 농정예산과 분리해 처리가 필요하다”고 짚었다. 그는 이어 “이런 불확실성이 큰 지출까지 연도별 예산 한도 내에서 처리하려고 하니 농업 부문 예산이 어떤 해에는 불용되는 경우가 많고, 어떤 해에는 예산이 부족하다고 구박을 받는 현상이 반복되는 것”이라고 말했다.

임 교수는 또 “취약계층에 대한 농식품지원 정책을 농식품부 농정의 영역으로 삼을 수 있도록 권한을 주고, 관련 예산도 확충해 국산농산물 소비 촉진에 활용할 수 있도록 해야 할 것”이라고 덧붙였다.

윤병선 건국대 교수는 “국회는 본연의 임무인 ‘입법’ 활동을 통해 한국의 농업·농촌·농민 문제의 해결에 전념해야 한다. 자신의 지역구 예산 확보에 치중하는 행태는 없어져야 할 것”이라고 주문했다.

김선아·이병성·고성진 기자 kosj@agrinet.co.kr